După cum remarca Edward Luttwak de la Center for Strategic and International Affairs “oricine pare să fie de acord acum că metodele comerciale înlocuiesc metodele militare cu capitalul disponibil în locul puterii de foc, inovaţia civilă în locul progreselor tehnicii militare şi penetrarea pieţelor în locul garnizoanelor şi bazelor militare”.
Riscurile care derivă din activităţile economice au intrat de mai multă vreme în atenţia persoanelor însărcinate cu elaborarea şi punerea în aplicare a strategiilor de securitate naţională, acestea fiind încadrate în categoria riscurilor non-militare şi asimetrice.
Astfel, dimensiunea economică se regăseşte în Strategia Naţională de Securitate a României (“SNSR”), aprobată în 2007. În cadrul SNSR, economia competitivă şi performantă este definită ca fiind un pilon al securităţii naţionale. De asemenea, Strategia Naţională de Apărare (“SNA”) prevede că unul dintre obiectivele naţionale de securitate este “dezvoltarea unei economii competitive, durabile şi inclusive, în conformitate cu Strategia Europa 2020 a UE”.
Competivitatea şi performanţa economică influenţează gradul de securitate naţională atât direct (atunci când este vorba, de exemplu de activităţi economice legate de industria de apărare sau de infrastructura de interes strategic transporturi, energie etc.) cât şi indirect (activităţile conexe sectoarelor de interes strategic sau care pot afecta cetăţenii şi, prin aceasta, pot genera nemulţumiri sociale).
Conform prevederilor din SNA, sectoarele economice de interes pentru infrastructura de apărare includ, pe lângă industria de apărare propriu-zisă, şi “unităţile economice şi capacităţile de producţie necesare asigurării securităţii energetice, cibernetice sau a protecţiei infrastructurilor critice”. La prima vedere, activităţile cum ar fi controlul concentrărilor economice între agenţii economici sau combatarea comportamentelor anticoncurenţiale carteluri sau abuzuri ale societăţilor aflate în poziţie dominantă pe pieţele pe care activează au prea puţin de-a face cu riscurile pentru securitatea naţională. Realitatea ne arată însă că activităţile de control prealabil sau de sancţionare din partea autorităţilor cu competenţe în domeniu (în principal Consiliul Concurenţei) sunt în măsură să elimine sau să atenueze vulnerabilităţi pentru diverse componente ale securităţii naţionale, după cum voi arăta în continuare.
Riscuri specifice ce decurg din puterea de piaţă sau comportamentul agenţilor economici. Pentru a determina amploarea şi importanţa unor astfel de riscuri este necesar să menţionăm câteva aspecte:
A. Într-o societate bazată pe principiile economiei de piaţă actorii jocului economic şi evoluţia acestora pot influenţa în mod direct elemente esenţiale ale securităţii naţionale, cum sunt securitatea energetică, infrastructura de transport şi aprovizionarea cu resurse vitale. Multe dintre aceste activităţi sunt asigurate de agenţi economici privaţi şi, în acest mod, devine relevant pentru securitatea naţională cine exercită controlul asupra agenţilor economici respectivi, mai ales dacă proprietarii sunt din zone geografice considerate drept instabile şi surse de insecuritate. Este, de asemenea, relevant dacă agenţii economici din sectoarele strategice sunt implicaţi în înţelegeri de tip cartel, care vizează fixarea unor preţuri mai mari sau trucarea unor licitaţii. În astfel de cazuri, efectele produse nu sunt doar propriu-zis economice ci şi, prin specificul “clientului”, acestea pot afecta capacitatea statului de a beneficia de cele mai bune furnituri la preţurile corecte.
Dacă în cazul unor agenţi economici care lucrează direct cu instituţii publice riscurile sunt mai uşor de anticipat şi pot fi luate măsuri de contracarare, gestionarea riscurilor este mai greu de efectuat în cazul unor activităţi economice cu efect indirect asupra securităţii naţionale. Un astfel de exemplu este cel privind sectorul energiei, dar putem să ne raportăm în egală măsură la industria producătoare de pâine, aliment de bază pentru populaţie sau la industria extractivă. Astfel, un grad ridicat de concentrare a pieţelor în astfel de domenii potenţează riscurile care rezultă din disfuncţionalităţi economice (de exemplu, insolvenţă), iar consecinţele acestora se pot repercuta şi asupra unor aspecte ale securităţii naţionale “coloşii cu picioare de lut”.
B. Aspectele menţionate mai sus devin chiar mai complexe în contextul globalizării şi al deschiderii pieţelor. După cum este prevăzut şi în SNSR, globalizarea este principalul fenomen care influenţează mediul de securitate, atât în ceea ce priveşte oportunităţile cât şi ameninţările. Astfel, dacă logica economică şi posibilităţile oferite de globalizare pot determina un agent economic care pune la dispoziţie un produs important să mute sursa de furnizare într-o altă ţară, interesul de securitate naţională poate fi acela de a asigura certitudinea şi continuitatea furnizării, în orice condiţii. În astfel de situaţii, libertatea economică şi imperativele de securitate naţională pot să nu se afle în concordanţă.
Într-o societate democratică cum este România vulnerabilităţile menţionate anterior trebuie gestionate prin mijloace care să nu înfrângă principiul libertăţii economice. Măsurile cele mai eficiente sunt acelea care promovează diversitatea agenţilor economici, elimină sau reduc la minim barierele de intrare pe piaţă şi încurajează inovaţia şi progresul tehnologic. În contextul prevederilor din cadrul SNSR, conform cărora asigurarea securităţii interne este complexă şi interdependentă şi că aceasta necesită participarea unui mare număr de instituţii şi agenţii publice, gestionarea vulnerabilităţilor economice din perspectiva concurenţei este responsabilitatea Guvernului, a agenţiilor de reglementare a diverselor sectoare economice şi a Consiliului Concurenţei.
Este important de notat, în acest cadru că acţiunea preventivă este esenţială sub aspectul eliminării sau reducerii impactului vulnerabilităţilor asupra infrastructurii economice. Astfel, cum voi arăta în continuare, există state care includ preocupările de securitate naţională în procesul de autorizare a schimbării controlului asupra unor agenţi economici sau sunt active în controlul concentrărilor economice.
Experienţa americană şi a altor ţări
Ilustrarea vulnerabilităţilor care ţin de activitatea agenţilor economici şi neutralizarea acestora este exemplificată cel mai bine de experienţa în acest domeniu a Statelor Unite ale Americii care este, în acelaşi timp, ţara în care legislaţia de tip antitrust, inclusiv controlul concentrărilor economice, îşi are originea.
În Statele Unite ale Americii achiziţiile sau fuziunile unor societăţi sau active care au implicaţii de securitate naţională, cum sunt cele din domeniul energiei sau al infrastructurii critice şi înaltei tehnologii, prin tranzacţii încheiate cu societăţi sau guverne străine sunt supuse controlului prealabil al unui comitet inter-guvernamental (Committee on Foreign Investment in the United States CFIUS) care poate propune Preşedintelui SUA să respingă o anumită tranzacţie, considerată de risc pentru securitatea naţională. Acest control este exercitat în baza unui amendament din 1988 “Exon-Florio Amendment” la Defense Production Act 1950 şi se adaugă celui exercitat de către autorităţile de concurenţă Ministerul Comerţului şi Departamentul de Justiţie care priveşte exclusiv considerente economice ce ţin de creşterea puterii de piaţă ca o consecinţă a tranzacţiei.
Exon-Florio Amendment şi celelalte prevederi legale aplicabile controlului fuziunilor şi achiziţiilor pe considerente de securitate naţională dau o interpretare largă acestui concept, astfel încât tranzacţiile supuse analizei cuprind atât industria de apărare cât şi energia, transporturile şi resursele naturale.
Nu mai departe de luna decembrie 2009, China a retras o ofertă de preluare a unei mine de aur din Nevada având în vedere că CFIUS formulase o recomandare către Preşedintele Barack Obama de a bloca această tranzacţie.
Printre motivele cele mai des invocate de către CFIUS în respingerea unor fuziuni şi achiziţii de către societăţi străine a unor companii americane se află:
– accesul la date confidenţiale ale industriei de apărare sau chiar al populaţiei (în cazul achiziţiilor în sectorul telecomunicaţiilor),
– limitarea furnizării de produse esenţiale sau tehnologie de vârf către guvernul american,
– transferul de tehnologie în străinătate şi sporirea capacităţii militare a unor state care au interese contrare celor ale SUA,
– pierderea de către SUA a supremaţiei tehnologice în anumite domenii.
Toate aceste riscuri sunt analizate în contextul specific al fiecărei pieţe, iar obiecţiile sunt mai puternice în cazul sectoarelor economice caracterizate de un grad ridicat de concentrare şi în care produsele alternative nu pot fi obţinute decât cu costuri mari şi după perioade mari de timp.
În contextul cadrului larg de analiză de care dispune administraţia americană, se poate considera că prevederile menţionate mai înainte ar crea un teren fertil pentru manifestarea protecţionismului economic, în faţa încercărilor de preluare a unor companii americane de către societăţi străine. Practica a demonstrat însă contrariul, exemplul cel mai bun fiind acela al preluării indirecte, în anul 2006, a administrării a 22 de porturi americane de către operatorul Dubai Ports World din Emiratele Arabe Unite. Cu toate că această preluare a fost contestată virulent de către o parte a opiniei publice americane şi în cadrul Congresului American, Preşedintele SUA a decis să nu se opună tranzacţiei.
Statele Unite ale Americii nu sunt singurul stat care evaluează riscurile la adresa securităţii sale naţionale în aprobarea concentrărilor economice. Prevederi similare există şi în Canada şi, mai nou, în China.
Astfel, în Canada, guvernul federal poate respinge tranzacţiile care comportă riscuri la adresa securităţii naţionale. În China, fuziunile şi achiziţiile care implică societăţi chineze şi străine sunt supuse analizei unui comitet inter-ministerial din perspectiva riscurilor pentru securitatea naţională a acestei ţări. Prin aceste prevederi China urmăreşte să protejeze industriile senzitive, dar şi marile societăţi aşa-numiţii “campioni naţionali”.
Situaţia în Uniunea Europeană şi în România
Chiar dacă în mai multe ţări ale Uniunii Europene guvernele au intervenit pentru a respinge preluarea unor firme considerate de interes strategic de către achizitori din alte ţări, nu există prevederi de genul celor care funcţionează în Statele Unite ale Americii. Intervenţiile respective au avut la bază mai degrabă atitudini protecţioniste, de naţionalism economic ale unor state europene.
Prevederile din tratatele constitutive ale Uniunii Europene menite să ducă la crearea şi consolidarea pieţei interne interzic de altfel, de principiu, astfel de blocări ale tranzacţiilor pe considerente pur naţionale. Blocarea tranzacţiilor ar putea avea însă loc atunci când achizitorul provine dintr-o ţară care nu este membră a Uniunii Europene.
România, ca ţară membră, se supune şi ea regimului menţionat anterior. În legislaţia românească nu există însă prevederi care să permită analizarea preluării unei societăţi comerciale pe considerente care ţin de securitatea naţională, ci doar, exclusiv, pe considerente economice. Actualul cadru de reglementare şi competenţele de care dispune autoritatea de concurenţă din România sunt totuşi suficiente pentru a reduce vulnerabilităţile la adresa securităţii naţionale care pot decurge din comportamentele agenţilor economici.
Concluzie
Astfel, după cum am menţionat în deschidere, considerentele expuse mai sus nu fac decât să propună o analiză mai atentă a aspectelor privind competivitatea, concurenţa şi rolul acestora în aşezarea securităţii naţionale pe baze solide.
Riscurile şi vulnerabilităţile de natură economică sunt considerate aspecte mai difuze şi de aceea impactul lor este mai greu de evaluat. Faptul că activităţile economice sunt suportul infrastructurii de securitate face însă această analiză mai mult decât necesară. Pe de altă parte, creşterea activităţii economice şi globalizarea pieţelor şi a marilor corporaţii face ca ameninţările de ordin economic să devină mult mai directe. În acest context, noţiunea de “războaie economice” nu mai poate fi privită ca o figură de stil, iar strategiile de securitate naţională trebuie să aibă în vedere măsuri care să asigure 1) viabilitatea economică, 2) competivitatea şi 3) progresul tehnologic. Iar libera concurenţă este şi va rămâne principalul mecanism pentru a asigura îndeplinirea celor trei deziderate menţionate.
Sursa imaginii: Agerpres
Autor: Valentin Mircea, membru al Plenului Consiliului Concurenţei
