După 24 de ani de la asasinarea judecătorilor italieni Giovanni Falcone și Paolo Borselino, „ultimii eroi ai celei de a doua jumătăți a sec. XX” conform Time Magazine și după 16 ani de la Convenția Palermo (United Nations Convention Against Transnational Organized Crime), procurorii români din cadrul Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism (DIICOT) și-au propus o analiză succintă a criminalității organizate din România, atât ca fenomen național, cât și transfrontalier.
La aproape 12 ani de la înființarea DIICOT prin Legea 508/2004, era necesară o trecere în revistă a ceea ce structura a câștigat sau a pierdut în toată această perioadă.
Pentru înțelegerea in integrum a fenomenului, trebuie să ne raportăm, în primul rând, la legea-cadru a combaterii criminalității organizate – Legea nr. 39 din 21 ianuarie 2003 privind prevenirea și combaterea criminalității organizate. Acest act normativ transpune viziunea Convenției ONU – Palermo 2000, care reglementează măsuri specifice de prevenire și combatere a criminalității organizate la nivel național și internațional.
De asemenea, legea definește terminologia specifică legislației de prevenire și combatere a criminalității organizate, introducând în peisajul juridic național concepte-pilon, precum cele de „grup infracțional organizat”, „infracțiune gravă”, „infracțiune cu caracter transnațional” și „informator”. Pentru prima dată, legislația românească conturează sistemul național de prevenire a criminalității organizate prin: menționarea actorilor implicați (Art. 3: „Autoritățile și instituțiile publice, organizațiile neguvernamentale, precum și alți reprezentanți ai societății civile desfășoară, separat sau în cooperare, activități susținute de prevenire a criminalității organizate”); cadrul instituțional (Art. 4: „Autoritățile și instituțiile publice desfășoară activitatea de prevenire a criminalității organizate în cadrul Grupului central de analiză și coordonare a activităților de prevenire a criminalității, care face parte din Comitetul Național de Prevenire a Criminalității, înființat prin Hotărârea Guvernului nr. 763/2001”); stabilirea obligației de elaborare a Planului național de acțiune pentru prevenirea și combaterea criminalității organizate, care urma a fi aprobat prin hotărâre de guvern; stabilirea obligației efectuării de studii periodice de către Ministerul de Interne, Ministerul Justiției și Ministerul Public; stabilirea obligației de realizare și actualizare a bazei de date privind criminalitatea organizată de către Ministerul de Interne.
În perspectiva integrării europene, legiuitorul stabilește infracțiunile specifice criminalității organizate, inclusiv constituirea unui grup criminal organizat și, intuind caracterul transnațional al genului infracțional, conturează conținutul cooperării internaționale în materie. În legislația românească este introdus conceptul de echipe comune de anchetă în vederea prevenirii și combaterii infracțiunilor transnaționale săvârșite de grupuri infracționale organizate.
2004, anul înfiinţării DIICOT
După câteva luni, prin HG nr. 1082 din 8 iulie 2004 pentru modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 763/2001 (care se referea la înființarea, organizarea și funcționarea Comitetului Național de Prevenire a Criminalității), lua ființă Consiliul Național de Prevenire a Criminalității, organism interinstituțional, fără personalitate juridică, sub autoritatea prim-ministrului și în coordonarea ministrului Justiției. Acest organism avea ca principală atribuție elaborarea strategiilor și a programelor naționale de prevenire a criminalității, în cadrul Consiliului constituindu-se Grupul central de analiză și coordonare a activităților de prevenire a criminalității, format din câte un specialist desemnat de fiecare instituție membră a acestuia. În același an, prin Legea 508, se înființează Direcția de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism, ca structură cu personalitate juridică, specializată în combaterea infracțiunilor de criminalitate organizată și terorism, în cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.
Principalele atribuţii ale DIICOT:
a) efectuarea urmăririi penale pentru infracțiunile prevăzute în prezenta lege și în legile speciale;
b) conducerea, supravegherea și controlul actelor de cercetare penală, efectuate din dispoziția procurorului de către ofițerii și agenții de poliție judiciară organizați în cadrul structurilor specializate în combaterea criminalității organizate, la nivel central și teritorial, aflați în coordonarea DIICOT;
c) sesizarea instanțelor judecătorești pentru luarea măsurilor prevăzute de lege și pentru judecarea cauzelor privind infracțiunile date în competența DIICOT;
d) conducerea, supravegherea și controlul activităților de ordin tehnic ale urmăririi penale, efectuate de specialiști în domeniul economic, financiar, bancar, vamal, informatic, precum și în alte domenii, numiți în cadrul DIICOT;
e) studierea cauzelor care generează săvârșirea infracțiunilor de criminalitate organizată, trafic de droguri, criminalitate informatică și terorism și a condițiilor care le favorizează, elaborarea propunerilor în vederea eliminării acestora, precum și pentru perfecționarea legislației penale în acest domeniu;
f) constituirea și actualizarea bazei de date vizând infracțiunile ce sunt date în competența DIICOT;
g) exercitarea altor atribuții prevăzute de Codul de procedură penală și de legile speciale.
Ulterior, România adoptă pentru prima oară la nivel guvernamental un document cu valențe de strategie integrată cu privire la criminalitatea organizată, și anume, HG nr. 2209 din 9 decembrie 2004. Foarte important, această abordare este una dintre expresiile angajamentelor asumate de România în contextul negocierilor din etapa de preaderare la Uniunea Europeană, fiind direct legată de Capitolul 24 Justiție Afaceri Interne din acquis-ul comunitar. Pe model european, pentru prima dată, un document asumat de executivul din România: definește nevoia de adoptare a unei strategii naționale; identifică și descrie fenomenul la care se cere un răspuns strategic național; stabilește principiile directoare ale abordării strategice a prevenirii și combaterii criminalității organizate; menționează factorii de risc și vulnerabilitățile interne; stabilește obiective generale și obiective specifice; stabilește măsuri pentru îndeplinirea obiectivelor (generale).
După încă aproape un an, prin HG nr. 1171 din 29 septembrie 2005, s-a aprobat Strategia națională de combatere a criminalității organizate în perioada 2004 – 2007. Prin aceeași hotărâre, se aprobă, consecutiv Strategiei, Planul multianual de acțiune pentru implementarea acesteia pentru perioada 2005 – 2007.
Prin această nouă hotărâre de guvern au fost ajustate Obiectivele generale ale strategiei naționale de prevenire și combatere a criminalității organizate, pe baza documentelor programatice privind aderarea României la Uniunea Europeană, precum și a observațiilor, recomandărilor și concluziilor rezultate din analiza stadiului acestui proces.
Ca obiective generale, s-au statuat următoarele:
1. compatibilizarea structurilor Direcției Generale de Combatere a
Crimei Organizate (DGCCO) cu structurile Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism (DIICOT);
2. completarea Legii nr. 508/2004 privind înființarea, organizarea și funcționarea în cadrul Ministerului Public a Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism, cu modificările și completările ulterioare, în sensul permiterii accesului la bazele de date ale Ministerului Administrației și Internelor, Ministerului Finanțelor Publice, Inspectoratului Național pentru Evidența Persoanelor și Ministerului Justiției – Oficiul Național al Registrului Comerțului;
3. armonizarea legislației cu acquis-ul comunitar;
4. îmbunătățirea dotărilor DIICOT și ale Direcției Generale de Combatere a Crimei Organizate (DGCCO), la nivel central și regional;
5. instruirea personalului în combaterea criminalității organizate;
6. eficientizarea activității de combatere a criminalității organizate;
7. protecția martorilor;
8. eficientizarea schimbului de informații și date operative privind grupurile și rețelele internaționale de criminalitate organizată.
Totodată hotărârea de guvern a stabilit un plan de măsuri concrete pentru atingerea obiectivelor. Acest plan de măsuri și implementarea lui au făcut obiectul monitorizării realizate de echipele de experți ai Comisiei Europene, în perioada de preaderare la UE.
Constatându-se astfel stadiul progreselor înregistrate, și pe baza concluziilor misiunilor succesive de evaluare, s-a ajuns în cele din urmă la concluzia că subiectul prevenirii și combaterii criminalității organizate nu este necesar să devină obiect al monitorizării progreselor în cadrul Mecanismului de Cooperare și Verificare instituit după 1 ianuarie 2017. În sfera acestui mecanism au rămas cu precădere chestiunile legate de prevenirea și combaterea corupției.
DIICOT și DCCO
A fost evident că abordarea României în materie de prevenire și combatere a criminalității organizate satisfăcea, la acel moment, exigențele comunitare în materie. Este de observat că viziunea strategică cu privire la întărirea capacitații de combatere a criminalității organizate, ilustrată de HG 1171/2005, a acordat o atenție deosebită consolidării instituționale pe doi piloni, respectiv DIICOT și DCCO (compatibilizarea celor două structuri, accesul DIICOT la baze de date, îmbunătățirea dotărilor la nivel central și regional, training specializat, schimb operativ de informații și date privind grupurile și rețelele internaționale de criminalitate organizată, eficientizarea activității celor două structuri). Măsurile stabilite pentru atingerea Obiectivelor, stabilite în Capitolul III al Strategiei, sunt cu atât mai elocvente în sensul construcției instituționale în care România se află angajată.
Monitorizarea implementării măsurilor stabilite prin planul de acțiune prevăzut de HG 1171/2005 a încetat odată cu aderarea României la Uniunea Europeană la data de 1 ianuarie 2007, deși acțiunile prevăzute nu au fost în întregime realizate.
Ca o concluzie, astăzi, la aproape 10 ani de la încetarea oricărei strategii unitare a luptei împotriva crimei organizate la care România se angajase atât de consistent, DIICOT nu dispune de poliție judiciară proprie, de un serviciu tehnic, de un compartiment de analiză a informațiilor sau de un compartiment specializat în investigații financiare paralele. În consecință, succesul DIICOT depinde esențial de contribuția partenerilor instituționali, respectiv poliția judiciară din cadrul IGPR – DCCO, SRI și celelalte servicii de informații, precum și alte structuri din cadrul IGPR. Tocmai de aceea este necesară o strategie de dezvoltare integrată. În perioada de preaderare la UE, România făcuse pași importanți în lupta împotriva criminalității organizate. După intrarea în vigoare a Legilor 39/2003, respectiv 508/2004, Executivul a adoptat o hotărâre care stabilea o strategie de combatere a crimei organizate pentru perioada 2004 – 2007. A fost elaborat și implementat un plan de acțiune. Consecutiv, s-au alocat resurse și s-a întărit capacitatea operațională a tuturor structurilor de combatere a criminalității organizate. În anul 2006, în faza de preaderare la UE, când România a fost evaluată în vederea închiderii Capitolului de negociere 24 Justiție – Afaceri Interne, experții germani implicați în evaluare au concluzionat că mecanismul de combatere a crimei organizate din România era unul deosebit de eficient.
Din anul 2007 și până în prezent, nu numai că DIICOT nu a mai beneficiat de o nouă strategie integrată, actualizată pe nevoile în evoluție și pe dezvoltarea fenomenului pe coordonate contemporane, dar instrumentele de care trebuie să se folosească structura de combatere a crimei organizate s-au disipat. Este adevărat că, între timp, au fost elaborate strategii sectoriale, izolate, care nu erau, însă, produsul unei consultări între toți partenerii chemați de Legea nr. 39/2003 să elaboreze astfel de materiale.
Capacitatea operaţională a DIICOT a suferit
Progresiv, capacitatea operațională a DIICOT a suferit, deoarece resursele materiale și umane, la fel ca și structura organizatorică a Direcției au rămas neschimbate în ultimii 10 ani. La aceasta trebuie adăugată modificarea succesivă a structurii Direcției de Combatere a Crimei Organizate – corespondentul DIICOT în MAI și principalul partener în activitatea de urmărire penală – modificări care au diminuat permanent instrumentele care stăteau la dispoziția procurorilor Direcției. Astfel, Departamentul de Operațiuni Speciale și Unitatea Centrală de Analiză a Informațiilor au fost transferate sub autoritatea directă a IGPR, DIICOT devenind astfel unul dintre beneficiarii produselor acestor structuri specializate. Suprapunerile conceptuale cu privire la rolurile clare, funcționale, în sistemul românesc de combatere a fenomenului criminalității organizate generează confuzie și sincope în planul cooperării judiciare internaționale în materie.
Rolul proactiv necesar al procurorului, pe de o parte, și lipsa de responsabilități directe ale poliției (structurilor de law-enforcement), pe de altă parte, îi fac pe partenerii noștri internaționali să nu înțeleagă adecvat care sunt canalele specifice de cooperare, mai cu seamă în materia schimbului de informații.
Nu există un mecanism interinstituțional de Evaluare Națională de Risc. Un astfel de mecanism ar produce analize pe baza cărora s-ar putea dezvolta politici și planuri de măsuri pentru combaterea eficientă a fenomenului de criminalitate organizată și a infracțiunilor grave asimilate.
Abstract
To fully understand organized crime phenomenon we first need to refer to the law that sets the framework for this issue, enacted on January 21st, 2003. This translates into Romanian legal system the United Nations Convention against Transnational Organized Crime (The Palermo Convention), bringing under regulation specific actions on preventing and combating national and transnational organized crime. The bill also defines specific terms such as “organized crime group”, “serious crime”, “transnational crime”, and “whistleblower”.
During the same period, as part of the efforts to efficiently fight organized crime, the authorities decided to establish Romania’s Directorate for the Investigation of Organized Crime and Terrorism (DIICOT) . Another milestone was the enactment of a joint strategy on organized crime for the period 2004-2007. In 2006, before joining the EU, Romanian organized crime fighting mechanism proved to be very efficient, according to German experts.
However, after 2007, there has been no other joint strategy updated to DIICOT`s needs as well as to organized crime evolution. The tools required to combat organized crime have weakened. Material and human resources as well as the organizational structure have remained unchanged during the last decade, affecting thus the capabilities of the Directorate.
Autor: Daniel Horodniceanu, Procuror-şef al DIICOT
