„Agenții străini” sau „agenții unei puteri străine” au aprins imaginația și spiritele publicului american începând cu anul 1938, moment ce coincide cu promulgarea unei legislații specifice cunoscută sub acronimul FARA (Foreign Agent Registration Act). Perioada respectivă este marcată de înflorirea propagandei naziste și de necesitatea ca autoritățile americane să creeze un instrument legislativ de contracarare. Ulterior, atenția s-a îndreptat către „influența străină”, manifestată prin activitate politică sau propagandă în numele unei entități străine în Statele Unite.
În Marea Britanie, începând cu anul 2023 și definirea unei noi legislații în materia securității naționale (National Security Act/Foreign Influence Registration Scheme), s-a considerat necesară și incriminarea acțiunilor nedeclarate ale unui agent străin, acțiuni de natură să influențeze deciziile politice ale guvernului. Contextul introducerii acestei incriminări este legat de războiul de agresiune declanșat de Federația Rusă în Ucraina.
Încă de la început trebuie făcute, totuși, două distincții clare. Prima se referă la diferențele dintre un agent străin și un spion. Agentul străin își desfășoară activitatea în mod transparent, statutul său fiind recunoscut de către statul-gazdă, iar activitatea sa autorizată, atâta vreme cât se desfășoară în conformitate cu cadrul legal. Un spion, în schimb, va încerca, prin orice mijloace, să obțină: informații sensibile, inclusiv clasificate, să influențeze deciziile statului-gazdă, precum și să deruleze alte activități specifice spionajului, acționând de o manieră clandestină (prin utilizarea unei forme de acoperire a statutului real, implicit a activității de spionaj, cu scopul de a preveni deconspirarea).
A doua distincție clară trebuie făcută între agenții străini care promovează interesul statului pe care îl reprezintă în mod transparent, cu respectarea legislației din statul-gază, și persoanele sau entitățile care desfășoară acțiuni de influență în mod clandestin. Pentru această din urmă categorie – „agenți străini nedeclarați/neînregistrați” – sunt necesare măsuri de intervenție din partea statului.
Spionajul ca și concept strict infracțional este de regulă dificil de probat, iar consecințele unor acuzații publice trec de cele mai multe ori de holurile instanțelor de judecată și se repercutează, negativ, în relația bilaterală dintre cele două state (puterea străină acuzată de spionaj, respectiv statul spionat).
Documentarea unui „agent străin nedeclarat” este însă mai facilă, semănând mai degrabă, după cum vom vedea în cele ce urmează, cu o procedură de constatare administrativă. Acuzația este mai blândă (mitis accusatio) în raport cu una de spionaj, implicit reacția în planul relației bilaterale mai ușor de gestionat.
Ce sunt agenții străini?
Ce sunt agenții străini, de ce sunt periculoși dacă activitatea lor nu este una reglementată și care este legătura dintre aceștia și serviciile de spionaj, sunt câteva întrebări care își vor găsi răspunsul în rândurile următoare.
Într-o definiție largă, agentul străin este reprezentant al unui stat și urmărește să obțină beneficii în favoarea guvernului propriu, prin intermediul unor persoane relevante. Agentul străin poate fi un reprezentant guvernamental (inclusiv al unei misiuni diplomatice), membru al unui partid politic străin, reprezentant al unei corporații străine, directorul unei organizații neguvernamentale finanțate de un guvern străin, iar în cazul SUA poate fi chiar o persoană care are cetățenia americană și domiciliul în Statele Unite.
Persoanele relevante sunt reprezentate de funcționarii sau demnitarii pe care agentul străin urmărește să îi determine să promoveze anumite acțiuni, decizii sau, dimpotrivă, să nu acționeze în anumite situații. Aceste persoane relevante devin, ele însele, „agenți ai unui actor străin, ai unei puteri străine” în măsura în care acțiunile sau inacțiunile lor sunt coordonate/influențate de un stat străin sau prin intermediul unui agent străin.
Legislația britanică oferă elemente pentru o mai bună înțelegere a conceptului. Astfel, în National Security Act (2023) este descrisă situația în care „o persoană P (principal), la solicitarea ori sub orientarea unei alte persoane S (secundar), desfășoară activități de influență politică în Regat”. Pentru existența faptei penale este necesar ca P să cunoască faptul că S este reprezentantul sau intermediarul unei puteri străine. Cu alte cuvinte, dacă P va acționa cu scop de influență politică fără a cunoaște că S este în realitate reprezentantul unei puteri străine, fapta infracțională nu va exista în sarcina lui P, ci doar în dreptul lui S. Pentru ca infracțiunea să existe, este necesar ca P să acționeze cu intenție din perspectiva laturii subiective.
Care este acțiunea ilicită?
Acțiunea ilicită este diferită în cazul celor două legislații comparate. FARA (legislația americană) interzice prezența unui agent străin pe teritoriul SUA, fără notificare/înregistrare, enumerând, exhaustiv, toate domeniile în care un astfel de agent ar putea acționa (consultanță politică, agenții de publicitate, orice persoană care își exprimă acordul, consimte, asumă, pretinde că acționează, indiferent de existența sau nu a unei relații contractuale, drept agent al unei puteri străine).
Legislația britanică stipulează că acțiunea agentului străin trebuie să fie una concretă pentru a se putea invoca o conduită ilicită. Simpla prezență pe teritoriul Marii Britanii a unui agent străin nedeclarat nu constituie infracțiune. Agentul străin trebuie să acționeze pentru a determina influențarea politică a unor terțe persoane. Prin „influență politică” legiuitorul înțelege:
– orice tip de comunicare cu demnitari (miniștri, parlamentari etc.), militari, polițiști, funcționari cu statut special, persoană cu o funcție de conducere sau reprezentativă pentru formarea unei linii sau a unui mesaj politic;
– orice acțiune derulată față de terțe persoane, dar cu scopul de a influența persoane sau activități, precum: procesul electoral, referendumul, decizii ale ministerelor, procedurile sau activitatea unui partid politic înregistrat în Marea Britanie, un membru al Legislativului (indiferent că este vorba despre Irlanda, Scoția, Țara Galilor sau Anglia);
– realizarea de comunicări publice cu scopul influenței politice;
– distribuirea de bani, bunuri sau servicii cu același scop unor persoane din Regat.
Pentru circumstanțierea faptei, în legislația britanică poate fi stabilit și nivelul de control pe care o putere străină îl exercită asupra unei entități, prin intermediul agentului străin (agentul străin care deține control într-o companie va acționa în conformitate cu orientările primite de la puterea străină și nu în conformitate cu un comportament predictibil, întemeiat pe rațiuni comerciale). Astfel, se consideră că o entitate se află sub control străin (n.n.: prin intermediul agentului său) dacă sunt îndeplinite una sau mai multe condiții, după cum urmează:
– puterea străină are dreptul de a ordona sau de a controla ori comanda sau controlează efectiv activitățile entității (în totalitate sau în parte);
– puterea străină deține, direct sau indirect, mai mult de 25% din capitalul entității;
– puterea străină deține, direct sau indirect, mai mult de 25% din drepturile de vot ale entității;
– puterea străină are dreptul, direct sau indirect, de a numi sau de a revoca un funcționar al entității respective.
Termenul de funcționar se poate referi la: o persoană juridică (director, membru al conducerii sau persoană care pretinde să acționeze într-o astfel de calitate); un partener sau persoană care pretinde că acționează în calitate de asociat; o persoană care acționează, sau pretinde că acționează în calitate de administrator sau conducător al unei asociații fără personalitate juridică.
Excepții legislative
Atât legislația americană, cât și cea britanică instituie anumite derogări de la obligația principală și imperativă de înregistrare sau declarare. Derogările diferă în mod substanțial. Astfel, în cazul Marii Britanii, singura excepție instituită este cea pentru misiunile diplomatice (ambasade, consulate), însă numai în măsura în care activitatea puterii străine se înscrie în limite rezonabile pentru funcționarea ambasadei, consulatului sau organizației internaționale cu statut asimilat.
Aceste limite rezonabile trebuie înțelese prin raportare la Convenția de la Viena din 1961 cu privire la relațiile diplomatice. În articolul 3 al Convenției sunt enumerate funcțiile misiunii diplomatice, implicit ale diplomaților. Regăsim, de exemplu, la litera d), alin. 1, funcția de informare, care permite agentului diplomatic al statului acreditant (trimițător) să obțină orice fel de informații, prin mijloace licite, care să servească intereselor acestui stat și care să contribuie la o mai bună cooperare cu statul acreditar (gazdă). Între mijloacele de informare ilicită, situate în afara limitelor rezonabile, se află: obținerea de informații clasificate, fără drept; mituirea/coruperea funcționarilor din statul acreditar; realizarea de întâlniri în regim clandestin, fără notificarea statului acreditar, cu astfel de persoane; utilizarea unui modus operandi specific serviciilor de spionaj sub acoperirea funcțiilor diplomatice.
FARA instituie o gamă mai variată de excepții, actul normativ neavând aplicare pentru mai multe categorii. Astfel, reglementările nu se aplică pentru funcționarii consulari și cei diplomatici, oficialii unui guvern străin, dacă aceste categorii profesionale nu întreprind oricare dintre activitățile interzise.
Totuși, dacă în privința abținerii „de la orice implicare în activități politice pe teritoriul SUA” lucrurile sunt clare, în cazul abținerii de la „reprezentarea pe teritoriul SUA a intereselor statului acreditant (trimițător) în fața oricărei agenții, instituții americane” se poate observa o contradicție în raport cu prevederile Convenției de la Viena, pe care SUA a ratificat-o, încă din momentul promulgării în anul 1961. Potrivit Convenției, reprezentarea intereselor statului acreditant pe teritoriul altui stat ține practic de esența îndeplinirii mandatului diplomatic al funcționarului trimis. Granița dintre licit și ilicit, între reprezentare corectă, onestă a intereselor statului trimițător și influența malignă pentru statul-gazdă este clarificată în legislația britanică.
De asemenea, prevederile FARA nu se aplică personalului auxiliar al misiunilor diplomatice, dacă activitățile se circumscriu obiectului de activitate al misiunii. În acest caz, trebuie amintit că în orice misiune diplomatică (ambasadă, consulat), în afară de personalul cu statut diplomatic (ambasador, consilier politic, atașat economic, atașat de presă, atașat militar), vom regăsi invariabil, în funcție de dimensiunea reprezentanței diplomatice, și: șoferi, paznici, contabili, administratori de sistem IT, angajați locali pentru secțiile politic, militar, economic, cabinetul ambasadorului, secretariat, etc. Toate aceste persoane intră în categoria „personalului auxiliar”, vizată de această excepție, fiind necesar ca acestea să își adapteze conduita strict la competențele misiunii diplomatice astfel cum reies din Convenția de la Viena. Această categorie a „personalului auxiliar” nu beneficiază de imunitate de jurisdicție și nici de privilegii diplomatice.
Între excepțiile instituite de FARA se numără și:
– activitățile private, non-politice, de colectare de fonduri;
– activitățile religioase, educaționale, academice, științifice sau artistice;
– domeniul Apărării, domeniul militar al unui guvern străin pe care SUA îl apreciază ca fiind vital pentru apărarea proprie;
– avocații sau specialiștii autorizați să practice consilierea juridică.
Toate aceste ultime patru categorii sunt exceptate de la conformarea la obligația principală a actului normativ, obligația de notificare și înregistrare ca agent străin, sub condiția ca acțiunile lor să se circumscrie strict obiectului de activitate pentru care au fost autorizați.
Intrarea în legalitate
În esență, ambele legislații impun ca obligație principală pentru un agent străin ca acesta să se declare ca atare în fața autorităților (secretarul de stat în cazul Marii Britanii, Biroul Procurorului General din cadrul Departamentului de Justiție în cazul SUA), prin completarea și depunerea unui formular special. Statul nu reține o obligație subsecventă de autorizare a activității agentului străin după declarare, în sensul că statul nu va elibera un document prin care să autorizeze prezența și acțiunile agentului străin. Totuși, inexistența unui document din partea statului după înregistrarea unui agent străin echivalează cu o acceptare tacită a prezenței și activității acestuia pe teritoriul național sub rezerva firească de respectare a legislației naționale.
Întrucât activitatea unui agent străin are, în general, un caracter discret, uneori clandestin, obligația de declarare/notificare apare la prima vedere ca fiind una puerilă, fiind greu de crezut că agenții unei puteri străine, trimiși incognito de state precum Federația Rusă, Iran, China, Cuba sau chiar Coreea de Nord, se vor declara vreodată.
Utilitatea juridică a existenței unei astfel de legislații privind agenții străini este însă una incontestabilă. Ea permite practic statului să intervină preventiv asupra unor persoane care pot derula acțiuni periculoase la adresa statului înainte ca acestea să ajungă la comiterea unor infracțiuni grave, precum cele de spionaj sau trădare prin transmitere de secrete. Aceste infracțiuni sunt greu de documentat și de probat juridic.
În schimb, simpla prezență pe teritoriul SUA a unui agent străin nedeclarat este o infracțiune pedepsită cu închisoarea de până la 5 ani și amendă penală de până la 10.000 de dolari, evident, cu aplicarea unor pedepse accesorii precum expulzarea de pe teritoriul național, pierderea dreptului de exercitare a unei profesii etc. Între cazurile cunoscute, putem aminti de cei 10 agenți ruși arestați de FBI în 2010 sau cazul fostului funcționar guvernamental Victor Manuel Rocha, acuzat, de asemenea, de încălcarea FARA și acțiuni în favoarea guvernului cubanez.
În cazul Marii Britanii, regimul sancționator aplicabil este închisoare de până la 10 ani și amenda penală.
De ce sunt agenții străini nedeclarați un pericol?
Agenții străini nedeclarați în calitate de reprezentanți ai puterilor străine sunt utilizați cu predilecție de către serviciile de spionaj pentru a realiza acțiuni ostile pe teritoriul statului-țintă, acțiuni de influență politică, de interferență în procesele electorale, de dezinformare sau de finanțare a mișcărilor de opoziție. Scopul poate viza crearea unor disensiuni la nivelul conducerii politice, eludarea sancțiunilor internaționale prin interpunerea unor companii și destinații paravan sau derularea unor activități de spionaj în sensul clasic.
Ambele categorii sunt coordonate de către statul străin ostil, finanțate și protejate, inclusiv până la punctul recuperării lor prin intermediul mecanismului de schimb de prizonieri, instrument extra-legal prin care statele își recuperează persoanele ce au îndeplinit misiuni în favoarea lor.
Activitatea acestor persoane generează un pericol potențial pentru securitatea națională și mecanismele statului de drept, pentru independența factorilor decizionali față de influențe externe nocive și funcționarea corectă a instituțiilor statului, în interesul cetățenilor.
Abstract
The Foreign Agent is a representative of a foreign government who seeks to obtain benefits for its own government, through „relevant people” such as officials targeted to be convinced / persuaded or enabled to promote certain actions or inactions and decisions. The Foreign Agent can be: a government representative (including a diplomatic mission), a member of a foreign political party, a representative of a foreign corporation, the director of a non-governmental organization funded by a foreign government, or, in the case of the United States of America, even a person who has US citizenship or permanent residence in the US. In the US, the legislation concerning foreign agents, the Foreign Agent Registration Act (FARA) was first published in 1938 and subsequently evolved by shifting the focus to „foreign influence” on policy and governmental decision-making acts. FARA prohibits the mere presence of an undeclared foreign agent on US territory, who may engage in political consultancy, advertising agencies or any other action on behalf of a foreign power. In the UK, following the outbreak of the war in Ukraine, in 2023 a new National Security law was promulgated, which criminalizes the undeclared actions of a foreign agent, actions that are likely to influence the government’s political decisions. The relevant people are considered agents of a foreign power if their actions or inactions are coordinated or influenced by a foreign state or through a foreign agent. But, if the person being influenced is not aware of the nature and affiliation of the person who has influenced them, under the UK law, they cannot be charged with a criminal offense, as the foreign agent is entirely at fault in this case. Foreign Agents are mainly used by the intelligence services to conduct hostile actions on the territory of the targeted state, actions of political influence, interference in electoral processes, disinformation, financing opposition movements in order to create discord within the political establishment and in some of the situations even for espionage in the classic way. They are coordinated by the foreign enemy state, financed and protected, including up to the point of their retrieval through the swap mechanism.
Autor: Cristian Căpăstraru
