Definirea principiului securității juridice
Cu toate că principiul securității juridice nu este propriu nici dreptului administrativ și nici celui constituțional, considerat de unii specialiști „clandestin”, regăsim numeroase aplicații ale sale care s-au dovedit esențiale pentru drept: previzibilitatea legii, claritatea și accesibilitatea normei, stabilitatea situațiilor juridice.
Principiul a fost consacrat de jurisprudența Curții Europene de Justiție de la Luxemburg (CJE) și a Curții Europene a Drepturilor Omului (CEDO), mai ales în spețe legate de aplicarea dreptului comunitar.
Este considerat, în mediile de specialitate juridică, ca unul din fundamentele statului de drept, semnalând amenințarea la adresa acestuia indusă de complexitatea tot mai mare a normelor.
De altfel, întreaga societate este preocupată, în prezent, de acest aspect, de la cetățeni, aleși locali, mediu de afaceri – mai ales IMM-uri – și până la specialiști în drept.
Complexitatea dreptului se traduce și prin: proliferarea dezordonată a textelor legale, instabilitatea normelor și degradarea manifestă a acestora.
Conținutul principiului
Principiul securității juridice presupune ca cetățenii să fie în măsură să aprecieze, fără a depune eforturi insurmontabile, ce este permis și ce este apărat prin intermediul dreptului aplicabil. Pentru a ajunge la acest rezultat, normele trebuie să fie clare și inteligibile și să nu sufere, în timp, modificări frecvente sau imprevizibile.
Cerințele cu privire la forma, respectiv tehnica de redactare a legislației din România se regăsesc în art. 8, 36 și 48 din Legea nr. 24/ 2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
a) Axa formală: însușirile legii
În primul rând, legea trebuie să fie normativă, adică să prevadă, să interzică, să sancționeze. Legea non-normativă slăbește legea necesară, prin crearea unor dubii cu privire la efectele reale ale dispozițiilor sale.
Desigur că, în cazul anumitor legi, efectele normative pot fi, în timp, „eliberate” succesiv de judecător de exemplu, Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, al cărei efect util a fost progresiv afirmat de jurisprudența CEDO și de jurisdicțiile naționale ale statelor membre. Pentru a ști ce prevede legea trebuie ca aceasta să îndeplinească o serie de condiții: să fie material accesibilă (exigența esențială a publicării, pentru a fi opozabilă), inteligibilă, clară, precisă și coerentă.
Potrivit Consiliului Legislativ din România, au fost adoptate, până în prezent, peste 60.000 de acte normative (legi, ordonanțe de urgență ale Guvernului, ordonanțe ale Guvernului, hotărâri de Guvern și alte acte), care, deși publicate în Monitorul Oficial, fiind astfel îndeplinită cerința publicității, nu sunt accesibile majorității persoanelor la resursele legislative este dificil de realizat. Cu toate acestea, nimeni nu poate invoca necunoașterea legii.
b) Axa temporală: previzibilitatea legii
Potrivit principiului securității juridice, legea trebuie să fie previzibilă, iar situațiile juridice să rămână relativ stabile, în funcție de dinamica realităților ce se impun a fi normate. Există cazuri în care acesta intră în concurență cu principiul legalității, principiu esențial al dreptului public deși, de regulă, cele două se sprijină reciproc.
Principiul legalității poate avea consecințe asupra securității juridice mai ales în cazuri de anulare contencioasă cu caracter retroactiv.
Astfel, neretroactivitatea legii reprezintă unul din fundamentele securității juridice și trebuie identificat un echilibru între exigența de securitate juridică, pe de o parte, și necesitățile de adaptare și respectul pentru legalitate, pe de altă parte.
Materializarea principiului
a) În dreptul european
Prin decizia în cauza De Geus en Uitdenbogerd vs Bosch din 6 aprilie 1962, judecătorul comunitar/ CJE a consacrat solemn principiul securității juridice la rang de principiu general al dreptului comunitar. Astfel, CJE l-a statuat ca pe un principiu „fondator” din care derivă alte principii, cum este principiul neretroactivității legii penale sau principiul încrederii legitime.
În temeiul art. 177 al Tratatului de instituire a CEE (având ca scop armonizarea între curțile naționale și cea europeană în privința interpretării dreptului comunitar), Curtea de Apel de la Haga a solicitat pronunțarea unei hotărâri preliminare în litigiul dintre societatea De Geus en Uitdenbogerd în calitate de reclamant și compania Robert Bosch în calitate de pârât.
Concret, societatea De Geus en Uitdenbogerd solicita constatarea în justiție a invalidității unei prevederi contractuale impuse de Bosch referitor la interzicerea exportului unor produse ca urmare a încălcării art. 85 din Tratatul CEE (promovarea unei piețe libere și a liberei concurențe).
Și jurisprudența CEDO oferă principiului securității juridice un statut similar celui acordat de CJE, consacrându-l în decizia din 13 iunie 1979 în cauza Marckx vs Belgia, prin care Curtea l-a apreciat ca fiind în mod necesar inerent atât dreptului Convenției, cât și dreptului comunitar.
Cauza privea o solicitare de verificare a conformității legislației belgiene civile cu prevederile Convenției Europene pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale (art. 8 dreptul la respectarea vieții private și de familie, respectiv art. 14 interzicerea discriminării).
CEDO a decis că legislația belgiană încalcă Convenția Europeană, întrucât potrivit art. 8 statul are obligația de a permite dezvoltarea unor relații de familie normale, iar art. 14 interzice discriminarea în ceea ce privește „copiii legitimi” și cei „nelegitimi”, între „mamele căsătorite” și cele „necăsătorite”. În jurisprudența CEDO, acest principiu este consacrat în mod explicit în legătură cu unul dintre drepturile fundamentale, respectiv dreptul la un proces echitabil. În numeroase cauze împotriva României, de exemplu cauza Brumărescu împotriva României, această instanță a statuat că unul dintre elementele fundamentale ale preeminenței dreptului este principiul securității raporturilor juridice, care impune, printre altele, ca soluția dată în mod definitiv de către tribunale unui litigiu să nu fie repusă în discuție.
b) În dreptul constituțional
În legislația română, principiul nu este expres stipulat, însă se poate regăsi sub formula „garantării drepturilor de către Constituție”: „Art. 15
Universalitatea
(1) Cetățenii beneficiază de drepturile și de libertățile consacrate prin Constituție și prin alte legi și au obligațiile prevăzute de acestea.
(2) Legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile. (…)”
În soluționarea unor conflicte de natură constituțională, Curtea Constituțională din România a statuat expressis verbis (de exemplu, în Decizia nr. 838/ 2009), că „potrivit art. 147 alin. (4) din Constituție, «Deciziile Curții Constituționale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor». Efectul ex nunc al actelor Curții constituie o aplicare a principiului neretroactivității, garanție fundamentală a drepturilor constituționale de natură a asigura securitatea juridică și încrederea cetățenilor în sistemul de drept, o premisă a respectării separației puterilor în stat, contribuind în acest fel la consolidarea statului de drept”.
Un punct de vedere similar oferă Olivier Dutheillet Lamothe, membru al Consiliului Constituțional din Franța. Acesta susține că deși Consiliul Constituțional a refuzat să consacre securitatea juridică drept principiu constituțional, exigența conceptului rezidă, fiind utilizat la nivelul acestei instanțe sub trei moduri: pentru limitarea posibilității de retroactivitate a legii, pentru a proteja contracte legal încheiate și în încercarea de a salva calitatea legii.
Factori perturbatori la adresa securității juridice
Multiplicarea surselor externe și interne ale dreptului, concomitent cu apariția unor noi domenii ale activității umane și noi așteptări din partea dreptului
Printre cauzele obiective ale „dezordinii” normative se numără: dezvoltarea noilor surse de drept, mai ales europene și internaționale, multiplicarea emitenților normelor și tendința legiuitorului de a-și depăși sfera de competență prevăzută constituțional.
Referitor la întâietatea dreptului comunitar asupra celui național, aceasta a fost statuată prin decizia CJE din 15 iulie 1964 în cauza Costa vs ENEL.
Aceasta presupune obligația înlăturării aplicării reglementărilor incompatibile cu normele europene și constrânge judecătorul național să nu aplice o dispoziție legislativă care ar fi contrară unei reglementări comunitare sau obiectivelor unei directive a cărei dată limită de transpunere în dreptul intern a fost depășită.
Cauza Costa vs ENEL se referă la o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare în ceea ce privește conformitatea unei legi naționale cu Tratatul de instituire a CEE. Giudice Conciliatore din Milano a formulat o serie de întrebări preliminare în temeiul art. 177 CEE vizând interpretarea unor articole din Tratat, care ar fi fost încălcate de legea națională.
Încălcarea dreptului comunitar poate fi invocată de orice justițiabil în fața jurisdicțiilor naționale, ceea ce poate reprezenta o sursă de insecuritate juridică, în contextul în care o decizie luată de un judecător în respectarea dreptului național poate fi anulată pe motiv că nu respectă dreptul comunitar netranspus în legislația internă.
Imperativele de transpunere a dreptului comunitar și de adaptare a textelor naționale sunt la originea unui flux legislativ semnificativ, caracterizat adeseori printr-o marjă redusă de acțiune din partea guvernelor sau parlamentelor naționale.
Art. 288 din TFUE prevede tipurile de acte normative care se pot adopta la nivelul instituțiilor Uniunii, respectiv modalitatea lor de aplicare în dreptul statelor membre.
În timp ce regulamentul are aplicabilitate generală, este obligatoriu și se aplică direct în fiecare stat membru, directiva este obligatorie pentru fiecare stat membru destinatar cu privire la rezultatul care trebuie atins, lăsând autorităților naționale competența în ceea ce privește forma și mijloacele de adoptare.
Decizia este obligatorie în toate elementele sale, iar în cazul în care se indică destinatarii, este obligatorie numai pentru aceștia, iar recomandările și avizele nu sunt obligatorii.
De asemenea, Tratatul prevede, în temeiul art. 291 alin.(1), obligația statelor membre de a lua toate măsurile de drept intern necesare pentru punerea în aplicare a actelor obligatorii din punct de vedere juridic ale Uniunii. În ceea ce privește ramurile emergente ale dreptului care au determinat apariția și transpunerea în dreptul intern a noi și noi reglementări amintim, cu titlu exemplificativ, dreptul concurenței, dreptul mediului sau cel aplicabil noii tehnologii a informației și comunicațiilor.
Totodată, extinderea domeniului dreptului internațional prin creșterea numărului acordurilor și convențiilor multilaterale și a celor bilaterale reprezintă o sursă de complexitate juridică și uneori de insecuritate, putând conduce la apariția unor incoerențe, având în vedere multiplicarea părților de negociere și faptul că, de multe ori, unele activități prealabile adoptării acestora se desfășoară concomitent.
Probleme similare pot ridica și gentlemen’s agreements sau lex mercatoria (uzanțele comerciale internaționale), deoarece trebuie (re)cunoscute și aplicate de toate subiectele de drept implicate într-un raport juridic.
Excesul normativ – sursă de instabilitate și complexitate
Cauzelor obiective ale complexității și instabilității normative li se adaugă o serie de alți factori, îndeosebi de natură sociologică și politică decât de ordin juridic. Este vorba despre imperativul comunicării mediatice, presiunea mediilor profesionale și de opinie sau forța simbolică a legii.
Odată anunțată în mass media, inițierea unei reforme normative suscită așteptări care contribuie în a-i imprima caracterul de urgență. Astfel, pentru cetățeanul adeseori necunoscător de proceduri de elaborare a actelor normative sau de amânare a adoptării parlamentare, anunțul viitoarei acțiuni ajunge să se confunde cu acțiunea în sine. Pe de altă parte, nu putem omite faptul că a legifera este reforma cea mai rapidă și mai puțin costisitoare, fiind preferată oricărei alte forme de acțiune publică.
Din altă perspectivă, cetățenii, sindicatele etc, manifestă o deferență pentru lege, în general, și pentru efectele sale benefice, fapt ce duce la existența unei presiuni constante pentru elaborarea unor noi norme favorabile acestora. Modele de emergență a dreptului conducând la insecuritate juridică sunt, de exemplu, dreptul social sau cel fiscal, mai ales din cauza dificultăților structurale și conjuncturale șomaj, evoluție economică negativă, diverse deficite etc.
Efectele „destabilizării” securității juridice
„Complexitatea tot mai mare a dreptului a devenit o sursă majoră de fragilitate pentru societate și economie. (…)
Ea poate distruge „lizibilitatea” deciziilor Guvernului și Parlamentului și induce îndoieli cetățenilor cu privire la eficacitatea deciziei politice” (Raportul din 2003 al Guvernului francez referitor măsurile de simplificare legislativă).
Efectele negative se resimt la nivelul legiuitorului, operatorilor economici, societății, în general, dar și al judecătorului național, care se regăsește într-o poziție solicitantă.
Legiuitorul este constrâns de imperativul transpunerii în legislația internă a unui număr impresionant de acte normative comunitare, acorduri și tratate internaționale. Obligația transpunerii și/sau aplicării actelor internaționale se regăsește în Constituția României în art. 11, 20,148 și 149.
Totodată, legiuitorul este copleșit de proiecte de lege lungi, cu un conținut complex, la care se adaugă numeroase amendamente, care, admise, duc la un produs final greoi și dificil de gestionat. Influență negativă au și organizarea sesiunilor parlamentare extraordinare sau utilizarea extensivă, de către Guvern, a procedurii de urgență.
Pentru societate, efectul creat este de dezorientare, percepând dreptul ca puțin „lizibil”, prea puțin accesibil și instabil.
Numărul actelor normative în vigoare este în creștere continuă, la fel și ritmul modificării lor, context în care cetățeanului îi este tot mai greu să cunoască legile și astfel să-și organizeze comportamenul în funcție de acestea.
În plan economic, cadrul juridic are o importanță deosebită, influențând fluxurile economice ale unui stat cu parteneri sau investitori externi. În ceea ce privește judecătorii, aceștia sunt nevoiți să-și găsească un reper în multitudinea de dispoziții legislative numeroase și neclare, iar contextul duce la augmentarea puterii și rolului lor de interpretare. Conflictul între norme îl aduce pe judecător în situația de a fi singurul capabil a determina legea aplicabilă.
Un adjuvant pentru judecător poate fi recursul la întrebările sau trimiterile preliminare adresate CJE mecanism fundamental al dreptului UE, menit să confere instanțelor naționale mijloacele de a asigura interpretarea și aplicarea uniforme a dreptului comunitar în toate statele membre.
Astfel, în temeiul art. 267 din TFUE, orice instanță națională a unui stat membru poate adresa CJE o întrebare referitoare la interpretarea unei norme a dreptului UE, în cazul în care apreciază că este necesar pentru soluționarea unei acțiuni cu care a fost sesizată.
În fapt, CJE, răspunzând unei trimiteri preliminare, poate fie să ofere o interpretare a dreptului UE, fie să se pronunțe asupra validității acestuia, însă nu și să aplice acest drept la situația de fapt care face obiectul acțiunii principale, rol ce revine exclusiv instanței naționale.
Soluții
„În fața dezordinii dreptului, principiul securității juridice apare ca ultima șansă de care dispun jurisdicțiile supreme pentru a menține un simulacru de ordine și a permite dreptului să-și îndeplinească misiunea.” (Olivier Dutheillet de Lamothe, Seminarul franco-brazilian „Priviri încrucișate asupra securității juridice”, 2005).
În inițierea unui demers pe acest palier trebuie întâi avut în vedere că pentru a readuce cetățeanului încrederea în lege se impune o reformă în domeniu; în acest sens, poate cel mai util este demersul de simplificare legislativă, ce presupune suprimarea efectelor nefaste ale sedimentării normelor, însă acesta trebuie însoțit de măsuri de prevenire a creșterii fluxurilor legislative.
Logica sedimentării presupune analizarea succesivă a textelor cu aceeași tematică pentru sistematizarea și simplificarea eficientă a normelor juridice. Conex, așa cum diverși specialiști români în drept constituțional au subliniat, nu trebuie omis rolul Consiliului Legislativ, care, potrivit art. 79 din Constituție, în calitate de organ consultativ de specialitate al Parlamentului, avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării și coordonării întregii legislații și ține evidența oficială a legislației României.
Cadrul normativ de referință în România este compus din: Constituția României; Legea nr. 24/ 2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative; HG 561/ 2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării; HG nr. 1.361/ 2006 privind conținutul instrumentului de prezentare și motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului.
Prezentăm, exemplificativ, o serie de soluții identificate în Marea Britanie, de către Better Regulation Task Force – o structură independentă stabilită de Guvernul de la Londra în 1997 în scopul consilierii în probleme de reglementare.
Este vorba de 5 principii fundamentale:
– Transparența sau simplitatea normei pentru „utilizator”;
– Responsabilitatea emitentului normei în fața Executivului, Parlamentului, „utilizatorilor”;
– Proporționalitatea normei în raport cu riscul pe care l-ar presupune absența ei;
– Coerența dispozitivului normativ de ansamblu pentru a evita riscul eventual de conflict între norme;
– Urmărirea scopului stabilit, astfel încât să se limiteze efectele colaterale.
Tot britanicii apelează deseori la realizarea unor studii de impact asupra populației, înainte de a opera modificări legislative, pentru a putea releva categoriile afectate, costurile și avantajele. Această procedură integrează și o consultare a mediilor interesate de noile norme propuse, iar evaluarea finală este aprobată de ministrul competent.
În Germania, procesul de elaborare a legislației se caracterizează prin consultări informale și schimb amplu de informații cu mediile interesate, universitare etc.
De altfel, jurisprudența Curții Constituționale federale a statuat că evaluarea efectelor legii survine din principiul protecției drepturilor fundamentale ale persoanei.
Spania a demarat o reformă fundamentală a metodelor de lucru guvernamentale, în aplicarea căreia proiectele de lege și orice reglementare trebuie să fie însoțite de o analiză de oportunitate și necesitate, de o estimare a costurilor implicate și de o apreciere asupra procesului de consultare publică – dacă acesta a avut loc.
Menționăm că în țara noastră este incidentă Legea nr. 52/ 2003 privind transparența decizională în administrația publică – care își propune să stimuleze participarea activă a cetățenilor în procesul de luare a deciziilor administrative și în procesul de elaborare a actelor normative.
Aceasta se realizează mai ales prin intermediul consultării cetățenilor și a asociațiilor legal constituite, care se face la initiațiva autorităților publice.
Inspirându-se din aceste reforme, Comisia Europeană a luat o serie de decizii în sensul: generalizării practicii studiilor de impact, inclusiv pentru amendamentele aduse de Consiliu și Parlament la propunerile Comisiei; relansării simplificării și codificării acquis-ului comunitar; întăririi procedurii de consultare prealabilă; dezvoltării unei metodologii de măsurare a costurilor administrative care să fie compatibilă cu cea a statelor membre care au întreprins deja o măsură similară.
Concluzie
Cu toate că și în România se aplică unele dintre metodele enumerate, se impune identificarea unor soluții eficiente și coerente având ca scop disciplinarea excesului normativ și supunerea normelor edictate rigorilor securității juridice. Acest deziderat are o importanță deosebită, dacă se are în vedere faptul că stabilitatea dreptului determină și stabilitatea societății, în ansamblu.
Autori: Eugen Iorga și Alina Topârceanu
